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80个城市正在缩小:有的人口在减少 面积在扩张

每日经济新闻 2019年04月12日 09:17

   日前,国家发展改革委官网发布《2019年新型城镇化建设重点任务》,首提“收缩型城市”概念,明确提出:收缩型中小城市要瘦身强体,转变惯性的增量规划思维。

  事实上,一份由首都经贸大学学者吴康更新的数据显示,从2007~2016年,694个城市中,总计80个城市出现不同程度的收缩,占比11.5%。

  上海财经大学长三角与长江经济带发展研究院执行院长张学良也表示,城市收缩在未来较长时间内,将成为城市发展的常态。

  那么,何为收缩型城市?在我国有哪些典型代表?当一座城市不再长大,是否意味着摆在它面前的道路只有遗憾“谢幕”?

  收缩型城市有哪些代表?

  作为东北重要的老工业基地城市,上世纪60年代,锦州以“大庆式新兴工业城市”闻名,创造了中国第一只晶体管、第一块石英玻璃、第一根锦纶丝、第一支人造塑料花、第一只电子真空开关管、第一台造纸精浆机、第一个电子轰击炉、第一台举高消防车和第一个汽车安全气袋……数十项第一。

  而现在,提到锦州,许多人可能首先想到的是直播界的“鼻祖”MC天佑……

  作为城区人口接近100万的中等城市(城区常住人口50万~100万),锦州的城区人口从2010年的94.17万人,降到2016年的83.9万人……越来越多的年轻人似乎不愿意再回到这座已稍显没落的工业城市。

  而作为中国最早兴办近代工业的城市和民族工业发祥地之一,营口的人口规模也一直处于收缩态势,城区常住人口从2010年的90.41万人,降到2017年的77.06万人,短短8年间,减少了13.35万人……即便作为新兴的冶金石化装备制造工业基地,营口似乎都难以挽留住向往“外面世界”的人们。

  事实上,每日经济新闻(博客,微博)记者通过梳理相关数据发现,在辽宁省,除了葫芦岛、大连等少数几个城市人口仍处于增长态势外,丹东、铁岭、本溪、阜新、大石桥……很多中小城市(城区常住人口50万以下的城市为小城市)的人口规模都在收缩。

  而鞍山、抚顺等Ⅱ型大城市也处于急剧收缩状态。以鞍山为例,其城区人口数量8年间减少了15.65万人;甚至作为省会城市的沈阳,其人口近几年也在急剧收缩,与2013年的城区人口相比,2017年的城区人口数量减少了85.82万人……

  上海财经大学长三角与长江经济带发展研究院执行院长张学良表示,根据其研究团队长期调查发现,中国有26.71%的地级/副省级行政单元发生收缩,且29.89%的收缩城市的市辖区出现了人口流失现象,集中分布于中国东北和长江经济带地区。

  在长江经济带地区,110座地级及以上城市中,有52座出现收缩,约占城市总量的47.27%;58座处于非收缩状态,约占52.73%;84个市辖区出现收缩,约占市辖区总量的26.42%;393个市辖县出现收缩,约占市辖县总量的51.98%。

  以江苏省为例,记者梳理发现,连云港、海门、太仓等中小城市的城区人口规模都处于收缩状态。

  人口在下降面积却在扩张

  记者还注意到,在城区常住人口连续三年下降的同时,一些城市的建成区面积持续增长。这意味着,人少了,但城市建设的设施相对更多,一定程度造成资源错配的情况。

  这类城市中,情况最突出的是,开原市(辽宁)、吉林市(吉林)、通化市(吉林)、大庆市(黑龙江)。

  其中,吉林市、大庆市城区常住人口超过100万,属于Ⅱ型大城市,同时也是当地除省会以外的第二大城市。城区常住人口、建成区面积的一降一升,展示出吉林市、大庆市作为当地第二大市的“挣扎”。它们人口外流,但倾向扩张建设,问题是这样的发展趋势,在当下会造成土地资源配置效率降低,不利于城市的紧凑型发展。

  除了“一降一升”,还有一些城市在近年呈现出非紧凑型发展的情况,也就是其城区常住人口并未连续下降,但其城区人口密度却连续下降。也就是说,整体这三年,城区常住人口的流入速度,比不上其城区面积扩张的速度。

  收缩型城市为何“收缩”

  北京大学首都发展研究院院长李国平在接受每日经济新闻记者采访时表示,城市规模是按城区常住人口来算的,所谓城市收缩就是指城区常住人口在一段时间内减少了。

  “当然,不能忽略一个大背景,就是中国的城镇化还在增长,城市人口总量一直在增加,而这些收缩型城市是不增反减的,与总体是反方向的。”中国人民大学应用经济学院教授姚永玲告诉每日经济新闻记者。

  什么情况下会出现收缩型城市?李国平认为,城市的收缩往往与当地的地理位置、城市规模、产业结构、行政等级有关,地理条件差、传统产业占比大、资源环境压力大的城市都容易出现收缩。

  “比如很多中小型矿业城市,现在资源型行业要压缩产能,也有一些环保压力,像中国的东北、西北等区域出现收缩城市的概率就会更高一些。”李国平说。

  记者注意到,“百年煤城”黑龙江鸡西,是典型的资源型城市。2011年煤炭形势好的时候,煤炭产业占到整个经济总量的24%以上。受全国煤炭市场下滑影响,鸡西煤炭产销量价齐跌,加之多年来自身结构性、资源性、体制性矛盾等诸多因素,全市经济一度在地平线附近徘徊。

  “同病相怜”的还有大庆。恐怕国内没有哪个城市像大庆这样对油气产业的衰退和石油需求疲软有过切肤之痛。这个从2001年以来GDP增速至少10年持续保持两位数增长的城市,2015年以-26.83%的GDP名义增速打破神话。

  数据显示,2014~2017年间,大庆市每平方公里土地的人口密度减少了约450人,城市GDP下滑34%,人均GDP下降了39%。城市收缩现象非常明显。

  姚永玲则提到了甘肃酒泉市管辖的一个县级市——玉门市,玉门油田是中国最早的油田,从上世纪60年代起,玉门油田先后会战大庆,南下四川,跑步上长庆,二进柴达木,三战吐鲁番,曾先后向全国各油田输送骨干力量10万多人、各类设备4000多台(套),被誉为中国石油(601857)工业的“摇篮”。

  如今,随着资源的枯竭,“9万人弃城 甘肃玉门沦为空城”等字眼不时见诸报端,稀疏的人流、紊乱的街道、荒废的住宅,昔日辉煌难再现。

  在姚永玲看来,还有一个重要原因是,城镇化不是零和博弈,不是单纯的农村人口流入城市,它有一个梯度,即人口从农村流入到小城镇,从小城镇到大城镇,从大城镇到县级市,从县级市到地级市,地级市到大城市,它是从低到高的一个连续的过程。

  “城镇化不只是从农村到城市,还有从县级市、地级市等中小城市到大城市。它是依次递推的过程,人口先减少的是农村,再减少的是城镇,之后就是县级市、地级市等。”她说,这还是因为中小城市经济萎缩,大城市就业环境、基础设施、公共服务等更好,更有竞争力。“这是一个客观规律,在全国来看都是普遍的。”

  “行政等级越低的县级市越容易收缩。中国大概有近20%的地级市,尤其地理位置比较偏远的地级市都存在收缩现象。”李国平说。

  也有学者认为,随着高速交通网络的全覆盖、中国户籍制度改革的加速推进、刘易斯拐点中人口红利的日渐消失、人口老龄化等使得中国未来的人口结构和人口流动将发生重大而深刻的结构性变革,诸如此类的潜在收缩动因的不断增加,城市收缩问题是不可避免的。

  不过,李国平也表示,城市收缩的原因有很多,也很复杂,不能一概而论,比如北京近两年城区常住人口也在下降,但这是政策原因疏解出去了。

  收缩型城市未来发展方向

  那么,这些收缩型的城市还有没有未来?

  发改委文件明确提到:收缩型中小城市要瘦身强体,转变惯性的增量规划思维,严控增量、盘活存量,引导人口和公共资源向城区集中。

  在李国平看来,这是国家城市化政策的一个重大转折,明确中小城市不再盲目低效扩张,那城市就需要更精致化的发展。

  “经济活力强的地方人口肯定不会减少,如果城市本身竞争力下降,周边有更好的城市人口肯定会去周边。所以收缩型中小城市要想办法提升城市竞争力,要发展产业,吸引就业,创造更宜居条件,公共服务要做得更好。”他说,城市之间的竞争越来越激烈,如果你做的不好,人口就会流失。

  姚永玲则表示,对于资源枯竭型城市,就需要发展除了资源型产业之外的后续产业;对于收缩型中小城市,则需要国家政策的倾斜,在基础设施一体化、公共服务均等化方面发力,发展经济,营造良好的营商环境促进企业发展,从而吸引更多人口,发展成为小而美的城市。

  记者注意到,发改委文件也明确提到要深化“人地钱挂钩”等配套政策。深化落实支持农业转移人口市民化的财政政策,在安排中央和省级财政转移支付时更多考虑农业转移人口落户数量,2019年继续安排中央财政奖励资金支持落户较多地区。

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